Differenze e punti di contatto tra giustizia amministrativa e giustizia ordinaria
Come nasce e perché esiste la giustizia amministrativa?
In più di un’occasione vi sarà capitato di sentire il termine T.A.R., per esempio quando si parla di ricorsi ai test d’ingresso di medicina. Ebbene, si tratta di un acronimo per Tribunale Amministrativo Regionale e costituisce il primo organo giurisdizionale a cui rivolgersi quando si intende impugnare un provvedimento amministrativo, mentre contro le sue sentenze è possibile proporre appello dinanzi al Consiglio di Stato. Queste due tipologie di Corti costituiscono l’ossatura della giustizia amministrativa, che è cosa ben diversa di quella ordinaria.
Qual è allora la differenza tra T.A.R. e Consiglio di Stato da un lato e Tribunali, Corti di Appello e Cassazione dall’altro?
Per rispondere appieno a questo quesito è necessario fare un passo indietro e soffermarsi sulle differenze tra le posizioni giuridiche tutelate dal giudice ordinario e quelle tutelate dal giudice amministrativo. Ebbene, nella tradizione giuridica italiana si è affermata una singolare dicotomia, che non ha eguali nel resto d’Europa, ossia quella tra diritto soggettivo e interesse legittimo. In entrambi i casi si tratta di posizioni giuridiche riconosciute e tutelate dall’ordinamento, ma mentre il diritto soggettivo riguarda prevalentemente un rapporto tra privati cittadini (si pensi al diritto di proprietà o al diritto del proprietario di casa di ottenere il fitto mensile), l’interesse legittimo riguarda un rapporto tra un privato e una Pubblica Amministrazione e implica l’esercizio di un potere amministrativo da parte di quest’ultima (si pensi alla posizione nel singolo nei confronti del Comune quando si richiede il rilascio di un permesso a costruire). Le ragioni di questa distinzione sono principalmente di carattere storico e affondano le proprie radici nell’Italia preunitaria, continuando a sopravvivere e ad evolversi durante tutto il Regno d’Italia, fino a giungere ai nostri giorni, quando è stata riconosciuta anche in Costituzione, come ci ricordano gli articoli 24 e 113 Cost.
Inizialmente considerato alla stregua di un mero interesse al corretto esercizio del potere amministrativo e alla tutela dell’interesse generale sotteso all’operato della Pubblica Amministrazione, oggi l’interesse legittimo è riconosciuto come una posizione giuridica sostanziale e autonoma volta all’ottenimento di un “bene della vita”. In altre parole è stato posto sullo stesso piano di un qualsiasi diritto soggettivo. Per bene della vita si intende una qualsiasi prestazione, atto o provvedimento a cui un soggetto anela per ampliare o comunque non ridurre la propria sfera giuridica, ossia quell’insieme di posizione giuridiche attive e passive che fanno capo ad una persona fisica (un uomo o una donna) o giuridica (società, fondazioni o associazioni).
Chiarito questo profilo, sebbene senza pretesa di esaustività, ci si può ora soffermare sul ruolo della giustizia amministrativa. Come già anticipato, il giudice amministrativo è competente normalmente a risolvere controversie che attengono la tutela di interessi legittimi. Per individuare un interesse legittimo si verifica l’eventuale sussistenza ed esercizio di un potere autoritativo da parte della P.a. nei confronti del privato che ha proposto ricorso.
In altre parole, se per ottenere il “bene della vita”, il privato deve rivolgersi necessariamente ad un ente pubblico che a sua volta è facoltizzato o tenuto ad esercitare un potere autoritativo pubblicistico, allora e solo allora, ci si troverà di fronte ad un interesse legittimo da tutelare mediante ricorso dinanzi al T.A.R. e in appello dinanzi al Consiglio di Stato.
Quindi si può dire che la giustizia amministrativa è nata e continua ad esistere per rispondere ad una particolare esigenza del nostro ordinamento, da sempre preoccupato a distinguere la tutela dei diritti soggettivi da quella degli interessi legittimi. Alla luce di questa esigenza si è ritenuto opportuno creare un’autorità giurisdizionale speciale distinta da quella ordinaria, con proprie regole e proprie peculiarità. Il percorso evolutivo di questa parte del nostro sistema istituzionale iniziò con la c.d. “Legge Abolitrice del Contenzioso Amministrativo” del 1865, che per la prima volta rese tutelabile in giudizio gli interessi legittimi, istituendo a tal fine la IV Sezione del Consiglio di Stato. Precedentemente esso svolgeva una funzione meramente consultiva e tecnica e non era un organo giurisdizionale. Fino ad allora, i cittadini che avessero voluto reagire alla P.a., potevano solo presentare istanze di riesame allo stesso organo autore del provvedimento o ricorrere all’organo ad esso gerarchicamente sovraordinato o, infine, nel caso in cui questi due rimedi non fossero esperibili o fossero stati esperiti infruttuosamente, adire alla Corona. Tali rimedi sopravvivono ancora oggi rispettivamente come “ricorso in opposizione”, “ricorso gerarchico” e “ricorso straordinario al Capo dello Stato”, ma sono oramai residuali. Ciò si giustifica anche alla luce della maggiore imparzialità offerta dal giudice amministrativo e in un contesto come il nostro, presieduto dal principio del giusto processo ex art. 111 Cost., è fisiologica una maggiore preferenza per la tutela giurisdizionale.
Detto questo, è bene precisare che nonostante la previsione dell’art. 125 Cost., prima della legge n. 1034 del 1971, i T.A.R. non esistevano. E’ solo con il suddetto intervento che si attua il dettato costituzionale, portando a compimento il processo iniziato nel 1865, volto a creare un sistema giurisdizionale autosufficiente. Come già anticipato, i T.A.R. sono i giudici di prima istanza, la cui sentenza è impugnabile secondo le regole fissate dal Codice del processo amministrativo dinanzi al Consiglio di Stato, che riveste il ruolo di giudice di appello. Esso è suddiviso in sei sezioni di cui due di competenza consultiva e quattro di competenza giurisdizionale. Tale organo svolge, al pari delle Sezioni Unite della Cassazione, anche la c.d. funzione nomofilattica, ossia la funzione di indirizzo e di risoluzione dei contrasti giurisprudenziali volta a garantire un’omogenea applicazione delle norme. Ciò avviene in special modo quando il Consiglio di Stato si pronunci su una questione in Adunanza Plenaria. Si tratta di una seduta alla quale partecipano il presidente del Consiglio di Stato, che la presiede e dodici consiglieri scelti dall’ufficio di presidenza. Ciascuna delle quattro sezioni giurisdizionali apporta quattro consiglieri.
L’Adunanza plenaria non va confusa con l’Adunanza Generale, nella quale si riuniscono tutte le sezioni del Consiglio in casi particolari per deliberazioni in materia consultiva. Il Consiglio di Stato nelle funzioni consultive si pronuncia mediante pareri: facoltativi, obbligatori, vincolanti e parzialmente vincolanti. Sono pareri facoltativi quelli ove è rimesso all’organo richiedente la libertà di richiederli o meno; sono obbligatori quei pareri che l’organo è tenuto a chiedere ma non a rispettare, sono vincolanti quando l’organo è tenuto a chiederli e attenervisi. La norma di riferimento che disciplina il deferimento all’Adunanza Plenaria è l’art. 99 del c.p.a. Esso può avvenire d’ufficio o su istanza di parte e può essere convocata anche dal Presidente del Consiglio di Stato in caso di questioni particolarmente rilevanti. Si parla in tale ultimo caso di ricorso nell’interesse della legge, un meccanismo che si ritrova anche in caso di istanza di remissione alle Sezioni Unite della Cassazione, fattispecie disciplinata dall’art. 139 del codice di procedura civile.
Soffermandoci ora sulla giustizia ordinaria, i giudici della Corte di Cassazione, al contrario dei giudici del Consiglio di Stato, non possono mai entrare nel merito della vicenda processuale. Il loro sindacato attiene ai profili di legittimità delle sentenze al fine di garantire la corretta e omogenea applicazione del diritto (ex artt. 360 e successivi c.p.c.). Ciò si spiega anche alla luce del fatto che in sede civilistica e penalistica oltre ai giudici di primo grado (giudici di pace, tribunali, corti d’assise) ci sono anche dei giudici di secondo grado (Tribunali, in caso di appello proposto contro una sentenza del giudice di pace, Corti d’Appello, Corti d’Appello d’Assise), mentre nell’ambito della giustizia amministrativa sono le singole sezioni del Consiglio di Stato a svolgere il ruolo di giudice d’appello, provvedendo eventualmente a risolvere contrasti interpretativi in sede di Adunanza Plenaria. Per garantire il principio di uguaglianza, il giusto processo, nonché per creare un punto di raccordo tra giustizia amministrativa e giustizia ordinaria l’art. 111 Cost. ammette, eccezionalmente, il sindacato delle sentenze del Consiglio di Stato (e della Corte dei Conti) da parte della Cassazione solo per motivi inerenti la giurisdizione.
In ogni caso, però, sia Cassazione che Consiglio di Stato hanno la possibilità (e in taluni casi l’obbligo) di rivolgersi alla Corte di Giustizia Europea e alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, oltre a poter sollevare la questione di costituzionalità dinanzi alla Corte Costituzionale.
La tutela dinanzi al G.o e quella dinanzi al G.a.
La competenza del giudice amministrativo (d’ora in poi g.a.) implica l’operatività del Codice del processo amministrativo (c.p.a.) e non del Codice di procedura civile (c.p.c.). Ciò si riverbera sui poteri del giudice. Infatti, il giudice ordinario può conoscere ogni aspetto di una controversia e sebbene sia tenuto a pronunciarsi solo su quanto dedotto in giudizio dalle parti e non disponendo di norma del potere di integrare le prove dedotte in giudizio.
Tale impostazione è fondamentalmente ribaltata in caso di sindacato del g.a., il quale pur avendo a disposizione una vasta gamma di poteri officiosi tali da poter ricercare e acquisire agli atti di giudizio qualsiasi informazione, allo stesso tempo egli è tenuto al rispetto di rigidi limiti al proprio sindacato. Quest’ultimo normalmente deve limitarsi solo ed esclusivamente al profilo della legittimità del provvedimento impugnato. In altri termini, il g.a. non può analizzare nel merito, ossia l’opportunità del potere autoritativo della P.a. convenuta, dovendosi limitare a verificarne la sola legittimità, ossia l’assenza di una violazione di legge, di un eccesso di potere o di un’incompetenza. Tale limitazione si giustifica alla luce del principio di separazione dei poteri, che fa da contrappeso ai principi ex art. 24 e 113 Cost.
In ogni caso, questo divieto di sostituzione alla P.a. ha carattere relativo, visto che la legge può stabilire ipotesi, necessariamente tassative ed eccezionali, in cui il g.a. può sindacare nel merito l’operato della P.a. e nel caso sostituirsi alla stessa con la propria sentenza. In questi casi si parla di giurisdizione di merito, una delle declinazioni della giurisdizione amministrativa, che si affianca a quella standard denominata giurisdizione di legittimità, volta ad ottenere l’annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo e una semplice condanna della P.a. al “riesercizio” del suo potere, magari anche secondo delle indicazioni più o meno stringenti, ma mai surrogandosi alla P.a. nell’esercizio delle sue prerogative.
Oggi, a seguito di svariati interventi normativi e giurisprudenziali, le differenze tra tutela dinanzi al g.o. e g.a. si sono fortemente ridotte. Il giudice amministrativo oramai non è più limitato alla semplice azione di annullamento, che pure resta quella più frequente, ma può emettere anche sentenze di risarcimento e finanche di mero accertamento. A ciò si aggiunge anche la notevole espansione della c.d. giurisdizione esclusiva, ossia quelle particolari controversie nelle quali la posizione giuridica privata lesa dalla P.a. è costituita da un inestricabile dedalo di interessi legittimi e diritti soggettivi. In tali casi, per esigenze di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, la competenza spetta al g.a., che, eccezionalmente e per tutelare il principio di uguaglianza, nella tutela dei diritti soggettivi sarà chiamato ad applicare le norme civilistiche così da garantire la medesima tutela che il privato avrebbe avuto dinanzi al giudice ordinario.
Gaetano Mautone
